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Interview mit Dr. Annette Niederfranke
Foto: Bundespresseamt
Zu ihrem 100. Geburtstag hat die Internationale Arbeitsorganisation ILO den Bericht „Für eine bessere Zukunft arbeiten“ vorgelegt. Wie können menschenwürdige Arbeitsbedingungen, soziale Sicherheit und Unfallversicherungsschutz künftig gewährleistet werden? Ein Gespräch mit Dr. Annette Niederfranke, Direktorin der ILO in Deutschland.


Das Interview führte Elke Biesel, DGUV


Frau Dr. Niederfranke, vor der Gründung der ILO hatte die Industrialisierung das soziale Gefüge in Europa und den USA aus den Angeln gehoben. Heute befinden wir uns erneut in einem Transformationsprozess. Ist es Zeit für einen neuen „Gesellschaftsvertrag“?

NIEDERFRANKE: Die Geburtsstunde der ILO 1919 – in der historischen Situation revolutionärer Umwälzungen nach dem Ersten Weltkrieg und der Industrialisierung – markiert den Beginn der Sozialpartnerschaft auf internationaler Ebene. Zeitgleich steht das Stinnes-Legien-Abkommen in Deutschland für den Start geordneter Lohnvereinbarungen zwischen den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden. 100 Jahre später verfügen wir über eine funktionierende  Sozialpartnerschaft, die den Praxistest angesichts von Krisen und Katastrophen bestanden hat. So hat Deutschland die Wirtschafts- und Finanzkrise 2009 schneller und besser überwunden, weil die richtigen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Konsens der Sozialpartner eingesetzt wurden. Heute wird der Gesellschaftsvertrag durch den digitalen Strukturwandel weltweit auf eine neue Probe gestellt. Die Zukunft der Arbeit ist die zentrale Gestaltungsaufgabe verbunden mit der Aufgabe, den Sozialvertrag mit neuem Leben zu füllen.


Der Bericht formuliert eine „am Menschen orientierte Agenda“, die drei Ziele aufstellt: Verstärkt in die Fähigkeiten der Menschen investieren. Verstärkt in die Institutionen der Arbeit investieren. Verstärkt in menschenwürdige und nachhaltige Arbeit investieren. Wie kann diese Agenda in die Gesellschaften hineingetragen werden?

Regierungen und Sozialpartner müssen Verantwortung auf nationaler Ebene übernehmen, einen sozialen Dialog in Gang setzen und Leitplanken für den Arbeitsmarkt der Zukunft entwickeln. Was sind die besten Wege, um Menschen die Angst vor dem sozialen Abstieg zu nehmen und eine Zukunftsperspektive aufzubauen? Als Ergebnis sollten nationale Strategien mit Vorschlägen für nachhaltige Investitionen in menschenwürdige Arbeit stehen. Leitidee ist eine Arbeitswelt, in der der Mensch die Letztentscheidung behält und diese nicht an künstliche Intelligenz abgibt. Die ILO will Ansprechpartnerin und Impulsgeberin für die nationalen Strategien sein.


Auf internationaler Ebene muss die vorgeschlagene Agenda in der Verantwortung multilateraler Institutionen gestärkt werden, denn wir brauchen nicht weniger, sondern mehr Multilateralismus. Ziel ist die systematische und abgestimmte Zusammenarbeit zwischen der ILO, der Welthandelsorganisation (WTO) und den Bretton-Woods-Institutionen. Alle müssen an einem Strang ziehen, um Arbeitnehmerrechte in Freihandelsabkommen einzubeziehen, denn ein freier und fairer Handel kann nur durch menschenwürdige Arbeit erreicht werden. Die ILO bleibt die Vorkämpferin und Anwältin der Arbeitnehmerrechte.


Der Report fordert eine „Universal Labour Guarantee“ für alle, gleichgültig welcher Art die Beschäftigungsverhältnisse sind. Was meinen Sie damit?

Weltweit sind zwei Milliarden Menschen in der informellen Wirtschaft tätig, 300 Millionen Menschen leben in extremer Erwerbsarmut (weniger als 1,90 US$ pro Tag). Der Anteil an diskontinuierlichen Berufsverläufen und atypischen Beschäftigungsverhältnissen steigt. Die Grenzen zwischen selbstständiger und nichtselbstständiger Beschäftigung schwinden, der Anteil der Solo-Selbstständigen wächst. Das geschlechtsspezifische Lohngefälle liegt weltweit bei 20 Prozent und gut 36 Prozent der Erwerbstätigen haben überlange Arbeitszeiten (mehr als 48 Stunden pro Woche). All das hat massive Auswirkungen auf Arbeitsrechte, Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit und damit auf das Leben und die Würde der Arbeitenden. Die Globale Zukunftskommission schlägt eine allgemeine Garantie für Arbeitende vor, unabhängig vom Erwerbsstatus oder vertraglichen Vereinbarungen. Für alle sollen die grundlegenden Rechte bei der Arbeit (Kernarbeitsnormen) gelten, verbunden mit dem Anspruch auf einen „zur Bestreitung des Lebensunterhaltes angemessenen Lohn“ (Verfassung der ILO 1919) sowie Obergrenzen für Arbeitszeit und Durchsetzung von Arbeitsschutz.


Explizit fordert der Bericht die Entwicklung eines internationalen Systems zur Regelung digitaler Arbeitsplattformen. Wie könnte das aussehen?

Ziel ist die Durchsetzung menschenwürdiger Arbeit auf digitalen Plattformen und die Aufrechterhaltung von Autonomie und Kontrolle in der Nutzung künstlicher Intelligenz. Da die Arbeit auf digitalen Plattformen über nationale Grenzen und internationale Rechtsordnungen hinweg geleistet wird, sind wirksame internationale Normen notwendig. Wir denken an ein internationales Governance-System zur Regulierung der Plattformen, das bindend für alle ILO-Mitgliedstaaten ist. Dies impliziert, dass die Plattformen, ihre Betreiber und die Auftragnehmer zur Einhaltung bestimmter Mindestrechte und Schutzvorkehrungen verpflichtet werden. Das ist keine gänzlich neue Herausforderung. Als Vorbild kann der Arbeitsplatz „Meer“ gelten, für den es bereits Regulierungen gibt. 2006 wurde mit dem Seearbeitsübereinkommen eine Art globales Arbeitsgesetzbuch für Seeleute geschaffen, deren Tätigkeit verschiedenen Rechtsordnungen folgen.


Thema soziale Sicherheit: Wo sehen Sie angesichts der neuen Arbeitsformen international die größten Defizite beim Sozialschutz?

Anforderungen für den universellen Sozialschutz von der Geburt bis ins hohe Alter ergeben sich nicht nur durch neue Arbeitsformen in der Plattformökonomie, sondern weltweit vor allem durch die informelle Wirtschaft, in der die Mehrheit der Arbeitenden beschäftigt ist, sowie durch atypische Arbeitsformen. Die Defizite sind vergleichbar: keine oder eingeschränkte Rechte, fehlender Unfall- und Arbeitsschutz, mangelnde Kontroll- und Inspektionssysteme, nicht existenzsichernde Löhne, fehlende soziale Absicherung bei Krankheit und im Alter. Nötig ist beseitigt, sei es über eine Grundsicherung (in der Regel steuerfinanziert) oder / und in Kombination mit beitragspflichtigen Sozialversicherungssystemen.


Im vorigen Jahr ist eine Empfehlung des Europäischen Rates zum Thema Sozialschutz erschienen mit einer obligatorischen Absicherung der Selbstständigen in der Sozialversicherung gegen alle sozialen Risiken. Würden Sie sich für die ILO der Forderung anschließen?

Sozialer Basisschutz ist eine Leitidee der ILO – „Social Protection Floor“ – und eine Kernforderung der Globalen Kommission. Auf welchem Wege diese Forderung umgesetzt wird, ist aus Sicht, ILO im Konsens zwischen Regierungen und Sozialpartnern auszuhandeln. Eine europäische Lösung ist unter diesen Bedingungen denkbar, als Ergebnis des sozialen Dialogs.


Kommen wir von der europäischen auf die nationale Ebene. Im Rahmen der Diskussion um die Absicherung neuer Beschäftigungsformen überlegt die Bundesregierung, Selbstständige zur Altersvorsorge zu verpflichten. Wie beurteilen Sie diesen Ansatz?

Alterssicherung ist ein unabdingbarer Bestandteil des sozialen Basisschutzes, der für alle Arbeitenden unabhängig von der Art ihres Arbeitsverhältnisses gelten soll. Wenn die Sozialpartner gemeinsam mit der Regierung die obligatorische Versicherungspflicht für Selbstständige einführen wollen und dies im Konsens geschieht, entspricht es den Grundsätzen und Zielen der ILO.


Innerhalb der gesetzlichen Unfallversicherung diskutiert man, ob nicht nur die Rentenversicherung,   sondern auch der Unfallversicherungsschutz auf alle selbstständig Erwerbstätigen ausgedehnt werden könnte. Wie sehen Sie das?

Der Fabrikeinsturz des Rana Plaza 2013 hat sich als Bild für fehlenden Schutz eingebrannt. Jährlich sterben noch immer 2,8 Millionen Menschen an den Folgen von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten. Dies ist die Spitze des Eisbergs, da Unfälle und Krankheiten in der informellen Wirtschaft nicht einbezogen sind. Die Zahlen für Deutschland sind für die abhängig Beschäftigten sehr viel positiver. Aus Sicht der ILO ist es jedoch dringend nötig, die gesamte Gruppe der Arbeitenden – abhängig Beschäftigte, Selbstständige, Menschen in der informellen Wirtschaft – in den Unfallschutz einzubeziehen.


Wir denken bei Arbeiten 4.0 meist an IT-Fachleute oder digitale Fabriken. Aber es wird auch in Zukunft gering oder gar nicht qualifizierte Menschen geben. Auch sie haben ein Recht auf gute Arbeit. Hat die ILO diese Gruppe im Blick?

Dies ist eine zentrale Gruppe für die ILO. Erstens dürfen neue entstehende Arbeitsplätze im Kontext der Digitalisierung nicht hinter den Standard menschenwürdiger Arbeit zurückfallen. Darauf zielt die Forderung der Globalen Kommission nach einer allgemeinen Garantie für Arbeitende.

Zweitens ist die formale Anerkennung eines universellen Anspruchs auf lebenslanges Lernen ein zentrales Anliegen verbunden mit einem wirksamen System für lebenslanges Lernen. Gerade weil neue Technologien die Arbeit in Büros, Fabriken, Laboren und der Landwirtschaft permanent verändern, müssen die Menschen über lebenslanges Lernen und Qualifizierung mitgenommen werden.


Auf der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) im Juni 2019 soll basierend auf dem Bericht eine Jahrhunderterklärung verabschiedet werden. Welche konkreten Mindestzielvereinbarungen erwarten Sie von den Beteiligten?

Die Verfassung der ILO von 1919 und ihre Bekräftigung durch die Erklärung von Philadelphia 1944 ist der grundlegendste Sozialvertrag, der weltweit geschlossen wurde. 100 Jahre später hat die ILO die Aufgabe, diesen Sozialvertrag im Lichte der neuen Herausforderungen weiterzuentwickeln und zukunftsfest zu machen. Anregungen liegen auf dem Tisch, etwa die Forderung der Globalen Kommission nach einem internationalen Governance-System für digitale Arbeitsplattformen oder der Vorstoß von Deutschland und Frankreich zur Stärkung der ILO und internationaler Arbeitsstandards im multilateralen System. Es ist nun Aufgabe der Regierungen und der Sozialpartner, sich unter dem Dach der ILO auf eine Jahrhunderterklärung mit konkreten Aktionsfeldern zu verständigen.


Auch die ILO fordert mehr Sicherheit, Gesundheit und weniger Arbeitsunfälle. Hier gibt es starke Überschneidungen mit der Vision Zero, zu der sich die gesetzliche Unfallversicherung verpflichtet hat. Wo sehen Sie den deutschen Arbeitsschutz?

Deutschland setzt hohe Standards im Arbeitsschutz und zählt weltweit zu den guten Beispielen im gesetzlichen Unfallschutz. Darauf können wir, darauf kann die gesetzliche Unfallversicherung stolz sein. Wie steht es aber um den Unfallschutz der Beschäftigten in globalen Lieferketten? Die ILO   bringt Regierungen und Sozialpartner, aber auch Unternehmen an einen Tisch, um wirksame Gesetze, Präventionsprogramme – wie den Vision Zero Fund – und Inspektionssysteme zu entwickeln und umzusetzen. In der globalisierten Arbeitswelt endet die Verantwortung nicht an nationalen Grenzen. 

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