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Interview mit Prof. Dr. Breuer

„Flexibel neue Wege gehen“

Prof. Dr. Breuer
Foto: Becker/DGUV

Prof. Dr. Joachim Breuer ist seit 2002 Hauptgeschäftsführer der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV). Zum 1. Juli 2019 wird er dieses Amt aufgeben. Sein Engagement für den Sozialschutz führt er aber fort: als Professor an der Universität Lübeck und als Präsident der IVSS. Ein Gespräch.


Das Interview führte Stefan Boltz, DGUV


Herr Professor Breuer, starten wir ganz aktuell: Vor dem Hintergrund von Digitalisierung und neuen Arbeitsformen diskutiert die Politik über die soziale Absicherung von Selbstständigen. Auch für die gesetzliche Unfallversicherung ist das ein Thema. Ist es Zeit, Nägel mit Köpfen zu machen?

BREUER: An der Zeit ist es nicht erst jetzt, sondern war es schon früher. Das Thema haben nicht wir gesetzt und auch nicht ich. Es ist einfach durch die wirtschaftliche Entwicklung entstanden. In anderen Ländern hat man bereits reagiert und den Versicherungsschutz entweder auf die Selbstständigen ausgedehnt, oder er existierte bereits. In Deutschland sind wir, was den Versicherungsschutz von neuen, atypischen Arbeitsverhältnissen angeht, wahrlich keine Vorreiter, sondern eher diejenigen, die derzeit noch intensiv nachdenken. Das muss man auch, vor allem wenn wir von Nägeln mit Köpfen reden. Es ist kein neuer Nagel, aber zumindest einer, den wir bisher noch nicht intensiv genutzt haben und dessen Auswirkungen sehr sorgsam betrachtet werden müssen. Ich glaube, dass wir da ganz gut im Prozess sind, aber auch hier gilt der Grundsatz: Die Entwicklung in der Wirtschaft ist schnell, und das lösen wir nicht mit langsamen Antworten.


Als IVSS-Präsident haben sie auch die globale Situation im Blick. Wie sind andere Länder und  Sozialversicherungszweige von dieser Frage betroffen?

BREUER: Zunächst einmal, wenn wir über neue Arbeitsformen reden ich benutze den Begriff lieber, als nur den Begriff Selbstständige oder Arbeit 4.0 , dann muss man sehen, dass alle Sozialversicherungsbereiche betroffen sind weltweit. Allerdings in unterschiedlicher Form. Wir müssen erst einmal realisieren, dass die große Zahl der Menschen auf der Erde überhaupt keinen Sozialschutz hat, oder nur einen rudimentären. Für diese Ökonomien sind neue Arbeitsformen eine weitere Entwicklung von dem, was man informeller Sektor nennt. Der dehnt sich einfach weiter aus.


Welche Risiken sind damit verbunden?

BREUER: Wenn man neue Arbeitsformen nicht in den Sozialschutz mit hineinnimmt, dann laufen wir Gefahr, dass große Teile der Wirtschaft plötzlich in einen Bereich verlagert werden, wo wieder einmal keine Steuerregelungen, keine Sozialschutz- oder Arbeitsschutzregelungen gelten. Das ist bei den ökonomischen Umwälzungen, glaube ich, eine der großen Gefahren für die entwickelten Sozialschutzsysteme. Das gilt nicht nur für die Unfallversicherungen, sondern auch für die Rentenversicherungen, für die Krankenversicherungen und für die Pflegeversicherung.


Anderes Thema: Die gesetzliche Unfallversicherung hat sich in den vergangenen Jahren sehr stark für Inklusion engagiert, unter anderem für den Sport für Menschen mit Behinderung. Warum denken Sie, dass dieses Thema wichtig ist?

BREUER: Ich bin davon überzeugt, dass die Frage des Sports von Menschen mit Behinderungen eigentlich schon immer zum Kerngeschäft der gesetzlichen Unfallversicherung gehört hat. Der Hintergrund ist einfach: Natürlich sind wir dazu da, Menschen zu schützen. Wenn allerdings dennoch ein Unfall passiert, der physische oder psychische Einschränkungen zur Folge hat, dann ist es unsere Aufgabe, den Menschen wieder in das soziale Leben zu integrieren, Arbeit gehört dazu. Sport ist ein zentraler Hebel, um die Motivation und den Willen der Menschen wieder zu starken.

Beim Thema Inklusion hat, glaube ich, kein Rollenwechsel stattgefunden. Was früher unter Rehabilitation lief und jetzt unter Inklusion lauft, hat allenfalls noch einmal klargemacht: Menschen, die über den Sport wieder soziale  Kontakte bekommen und Motivation erhalten, werden auch schneller wieder als normale Mitglieder in der Gesellschaft wahrgenommen.


Eine gute Rehabilitation ist Markenzeichen der Unfallversicherung. Sie werben auch international für das Konzept Reha vor Rente. Sehen Sie Erfolge?

BREUER: Ja, es gibt eine verstärkte Aufmerksamkeit, aber global gesehen erleben wir immer noch, dass viele Systeme erst einmal mit dem kompensatorischen Gedanken anfangen. Irgendwann stehen sie dann vor der Frage: Warum steigen die Kosten und wie werden wir sie wieder los? Erst dann setzt eine Bereitschaft ein, diesen simplen Satz Reha vor Rente in konkrete Schritte umzusetzen. Das geschieht im Moment in vielen Ländern wie zum Beispiel in Brasilien, in Russland, im asiatischen Raum. Von daher: Ja, wir sind sehr viel weiter als vor zwei Jahrzehnten. Unser Kerngedanke ist einfach zu vermitteln und kommt gut an. Aber es ist ein Fehler zu glauben, dass wir den Status, den wir in Deutschland über 100 Jahre hinweg erarbeitet haben, anderen Ländern einfach überstülpen konnten. Die Ausformulierung des Grundsatzes Reha vor Rente schreckt manche Regierungen und Organisationen zunächst eher ab, weil sie sagen: Das  können wir uns überhaupt nicht leisten! Darum mussten wir eigentlich eher zehn Schritte zurückgehen und sagen: Verinnerlicht erst einmal den Grundsatz, und dann lasst uns schauen, wie man auf diesem Weg Schritt für Schritt weitergehen kann.


Bleiben wir beim Internationalen. Nach dem Unglück von Rana Plaza hat die gesetzliche Unfallversicherung in Zusammenarbeit mit der Bundesregierung den Aufbau eines Unfallversicherungsschutzes in Bangladesch unterstützt. Wie sieht Ihre Bilanz aus?

BREUER: Für manche klingt das jetzt vielleicht überraschend, aber meiner Meinung nach haben wir einen riesigen Fortschritt gemacht. Ich weiß, es gibt andere Stimmen, die sagen: Es bewegt sich doch nichts. Man kann ein Land wie Bangladesch aber nicht mit den gleichen Maßstäben messen wie Deutschland. Nach dem Unglück hat man dort erstmals einen Entschädigungsfonds gegründet. Nach weiteren fünf Jahren können Sie dann kein funktionierendes System für ein ganzes riesiges Land erwarten.

Der Prozess in Bangladesch startet von einer noch geringeren Ebene als wir damals in unserer Unfallversicherung. Deshalb ist es ein Riesenerfolg, wenn nach zwei oder drei Jahren Arbeitgeber, Gewerkschafter und Sozialexpertinnen und Sozialexperten an einem Tisch sitzen. Denn dieselben Menschen haben sich vor ein paar Monaten auf der Straße bekriegt und das Wort Krieg ist hier genau das passende. Wir haben enorme Entwicklungen in der Bewusstseinsbildung vor Ort, in der Schaffung von allerersten, kleinen Strukturen. Damit setzt man eine Art Samen für weitere Entwicklungen und unsere Arbeit dauert ja noch an!


Auch in Deutschland hat es bis in die 1920er-Jahre gedauert, bis überhaupt alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einigermaßen abgedeckt waren ...

BREUER: Die Entwicklungen sind heute schneller alle. Auch deshalb, weil man ja von denselben Fehlern, Ablaufen und Umleitungen, die wir genommen haben, lernen kann. Das ist etwas, was wir anderen vermitteln können: Macht nicht die gleichen Fehler, die wir zu Beginn gemacht haben.


Sie waren häufig in China. Würden Sie sagen, dieses Land ist ein Beispiel, an dem man gut verdeutlichen kann, was internationale Zusammenarbeit in der sozialen Sicherheit bringt?

BREUER: China hat mich wirklich von den ersten Berührungspunkten als Land fasziniert, und das zu einer Zeit, als es wahrlich nicht en vogue war. In vielfacher Hinsicht sind die Chinesen übrigens in ihrem Naturell den Deutschen durchaus ähnlich. In China klärt man zunächst gründlich alle Sachfragen, bevor man handelt. Parallel zu seiner wirtschaftlichen Entwicklung hat China vor 25 Jahren angefangen, sich zu fragen, was bewirkt soziale Sicherheit? Man hat letzten Endes nichts anderes gemacht als ein internationales Ranking: Welche Modelle gibt es?

Auf diesem Weg hat China ein System etabliert, das weitgehend parallel zur gesetzlichen Unfallversicherung organisiert ist. Das ist auch eine Bestätigung dafür, dass unser System so verkehrt nicht sein kann. Allein das wäre schon ein gigantischer Vorteil von internationaler Arbeit, aber mit Selbstbestätigung sollte man sich in diesem Bereich nicht zufriedengeben. So etwas hat auch knallharte politische Auswirkungen. Wo wären wir in den Sozialreformen der Unfallversicherung 2005 gelandet, wenn die chinesische Seite nicht mehrmals bei der deutschen Politik nachgefragt hätte: Wieso wollt ihr eigentlich dieses erfolgreiche System vollkommen ändern? Solche Einschätzungen von außen sind einfach unbezahlbar, weil sie eine viel höhere   Überzeugungskraft haben als eigene Aussagen.

Es geht aber noch darüber hinaus. Man kann sagen, dass wir über die internationale Arbeit auch sehr viel bekommen haben an Knowhow und neuem Denken. Nicht zu vergessen: Auch die deutschen Unternehmen haben einen großen Vorteil davon, wenn sie wissen, dass in China, einem riesigen Markt, im Grundsatz ähnliche Rahmenbedingungen herrschen wie hier.


Noch eine Dauerbrennerfrage: Wie sieht es aus mit dem Berufskrankheitenrecht?

BREUER: Gerade im Bereich Berufskrankheiten muss man in langen Zeitabschnitten denken. Wir haben vor zehn Jahren begonnen, darüber zu diskutieren, was man im Berufskrankheitenrecht andern konnte. Zunächst nicht mit internem Erfolg, aber wir haben es am Ende etwas geschafft, 2016 erschien das Weißbuch. Natürlich war danach die Erwartung groß, dass das jetzt 1:1 sofort ins Gesetzbuch geschrieben wird. Das ist aber bei einem so diffizilen Thema so einfach nicht zu machen. Ich glaube, dass der politische Wille, etwas zu tun, nach wie vor da ist. Ich glaube aber auch, dass es verständlicherweise immer noch Fragen gibt: Gehen unsere Vorschläge nicht zu weit oder springen sie zu kurz? Es ist kein Negativpunkt, dass wir bis jetzt noch kein Bundesgesetzblatt haben. Ich bin fest überzeugt davon, dass wir in dieser Legislaturperiode einen Gesetzentwurf bekommen, der am Ende die Inhalte unseres Weißbuchs aufgreifen wird. Das größte Risiko, was ich im Moment sehe, ist die Dauer der laufenden Legislaturperiode.


Zum Schluss ein Blick in die Zukunft der Unfallversicherung: Wie viel Veränderung ist nötig? Welchen Prinzipien muss man treu bleiben?

BREUER: Das Grundprinzip, dass alles, was mit der Arbeit zu tun hat und daraus resultiert, in einer Hand komplett abgedeckt wird, ob es der vorgehende oder der nachgehende Bereich ist, ist eines der Kernelemente, die wir in der gesetzlichen Unfallversicherung haben. Dazu gehört auch die Selbstverwaltung. Sie garantiert bei aller öffentlichen Regulierung eine gewisse Staatsferne, sprich eine Eigenverantwortung der Menschen, die in diesem System sind. Das ist mehr als eine stakeholder representation, das ist wirklich eine stakeholder responsibility. Und diese Kernbereiche werden wir auch nicht aufgeben, solange wie es Unfallversicherungen im klassischen Sinne gibt. In allen anderen Bereichen der Ausgestaltung dieser Grundprinzipien müssen wir das machen, was wir mehr als 135 Jahre lang gemacht haben: Flexibel auch neue Wege gehen und manchmal auch heilige Kühe schlachten.

 

Ob das neue Leistungsformen sind oder neue versicherte Personenkreise, oder neue Präventionsansätze. Solange sich das in die genannten Kernbereiche einfügt, ist mir um die Unfallversicherung nicht bange. Ich glaube sogar, dass wir eine riesige Chance haben, in der Entwicklung der nächsten Jahre und Jahrzehnte zu zeigen, dass die Unfallversicherung hochflexibel ist und gerade deshalb gut aufgestellt ist für die Zukunft. Man darf die Chance nur nicht verspielen. Dass der Ball auf dem Elfmeterpunkt liegt, reicht nicht, schießen muss man ihn schon noch. 

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